Sentencia del Tribuna Constitucional relacionada con el Imserso

En el BOE de hoy, día 7 de marzo, se ha publicado la Sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de febrero de 2016, sobre el recurso de inconstitucionalidad núm. 1983/2013 interpuesto por la Generalitat de Catalunya contra el Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, que da la razón al Gobierno de España en las medidas de mejora de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de Dependencia.

El Tribunal Constitucional (TC) considera que el Gobierno ha aportado justificación suficiente, que permite apreciar la existencia de la situación habilitante exigida por el art. 86. 1 CE, ya que la medida adoptada guarda conexión de sentido en relación a la situación de extraordinaria y urgente necesidad, por lo que procede desestimar, en este punto, la impugnación planteada por la Generalitat de Catalunya.

En su sentencia establece el TC que el legislador estatal no ha rebasado el ámbito de las funciones que le corresponden en la apreciación de aquellas circunstancias socioeconómicas que inevitablemente condicionan la adecuación y actualización del SAAD , cuyo nivel de cobertura se ve condicionado por las disponibilidades financieras y considera que no queda sino rechazar la queja que se plantea.

El recurso de la Generalitat de Catalunya al Real Decreto-ley, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, afectaba al artículo 22 y las disposiciones adicionales séptima y novena, las disposiciones transitorias octava, novena, décima, undécima y duodécima, y la disposición final primera, alegando que conforman un conjunto de medidas mediante las que se introducen profundas modificaciones en el SAAD que se articuló a partir de la Ley 39/2006.

Para la Generalitat de Catalunya estas medidas habrían supuesto la ruptura unilateral del marco de cooperación, y habrían sido adoptadas de forma unilateral por el Estado, ya que el SAAD se habría articulado mediante un órgano de cooperación específico, denominado Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia y mediante el sistema de Convenios entre la Administración del Estado y cada una de las Comunidades Autónomas en los que debían acordarse los objetivos, medios y recursos para la aplicación de los servicios y prestaciones del SAAD y el incremento sobre el nivel de protección mínimo establecido por la Administración General del Estado.

La demanda afirmaba que la regulación estatal habría invertido el orden competencial de manera que se vacía de contenido la competencia autonómica exclusiva en materia de servicios sociales.

Sin embargo, para el TC el planteamiento de la Comunidad Autónoma no puede ser aceptado pues "supone confundir el plano de la disposición de fondos estatales con el de la delimitación de competencias en materia de dependencia".

"El poder de gasto no es un título atributivo de competencias, por lo que el alcance y extensión de las facultades estatales en relación con el SAAD no puede variar, como parece sostener la demanda, en función de la mayor o menor aportación estatal a su financiación. Por tanto, no puede tomarse en consideración el modo o el grado en que se producen las aportaciones estatales a la financiación de las prestaciones y servicios del SAAD, sino, exclusivamente, si esas normas encuentran fundamento en los títulos competenciales estatales, en concreto el del art. 149.1.1 CE", afirma la Sentencia.

Para el TC el art. 32.3, segundo párrafo de la Ley de Dependencia únicamente exige que la aportación autonómica sea, al menos igual a la de la Administración General del Estado, en el segundo nivel de protección, lo que implica que, suspendidos los convenios mediante los que se financiaba ese segundo nivel, la aportación autonómica en aplicación de dicho precepto no es ya obligatoria, por lo que, al menos en teoría, la reducción de la aportación estatal es susceptible de producir el correlativo efecto de reducción de la aportación autonómica, sin que, por esa vía, se produzca irremediablemente un incremento de gasto autonómico.

"Ahora bien, si esa reducción autonómica se produce o no, es una cuestión que corresponde decidir a cada Comunidad Autónoma en el ejercicio de su competencia en materia de asistencia social. Pero no puede pretenderse que el hecho de que una determinada Comunidad Autónoma considere necesario o conveniente mantener las prestaciones del SAAD en un determinado nivel, superior al mínimo garantizado por el Estado, implique necesariamente el mantenimiento de las aportaciones estatales a la financiación del SAAD".

Respecto al artículo 9.1 de la Ley 39/2006 sobre asignación del nivel mínimo a las comunidades autónomas considerando el número de beneficiarios, el grado de dependencia y la prestación reconocida, la Generalitat considera que añadir nuevos criterios en función de los cuales se determina la aportación estatal para financiar el nivel mínimo de protección a los beneficiarios del sistema, condiciona de ese modo la actuación en materia de servicios sociales de las Comunidades Autónomas, que van a recibir una mayor o menor aportación estatal en función de si ajustan su política asistencial para reconocer las prestaciones del catálogo que más retribuye el Estado.

El Tribunal Constitucional desestima la impugnación, y considera que "el Estado es competente para determinar los criterios en virtud de los cuales se distribuye la financiación para atender el denominado nivel mínimo que le corresponde garantizar, en tanto que núcleo prestacional uniforme en todo el Estado. El considerar como criterio de reparto, además del grado de dependencia y del número de beneficiarios, el relativo al número y tipo de prestaciones que efectivamente reciben los beneficiarios, no supone sinoponderar el gasto que suponen unas prestaciones frente a otras, de manera que así la financiación estatal, garantía del ejercicio del derecho, consigue aproximarse al coste efectivo de la atención prestada, en el nivel mínimo de protección garantizado para cada uno de los beneficiarios del SAAD , en función de su grado de dependencia y de los servicios que precisen".

Para la Generalitat se realiza una regulación exhaustiva de la prestación económica de asistencia personal, del servicio de ayuda a domicilio, y del régimen de incompatibilidades, porque se priva a la Generalitat de sus competencias en materia de asistencia social. Respecto a la nueva regulación de la prestación económica de cuidados en el entorno familiar, se reprocha que pretende imponer un determinado procedimiento para el reconocimiento del derecho a las prestaciones así como disponer la aplicación temporal de determinadas previsiones de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, mediante las que el Estado está determinando el modo en que las Comunidades Autónomas han de ejercer sus competencias, lo que, a juicio de la demanda, no tiene cobertura competencial en el art. 149.1.1 CE.

Respecto a la nueva regulación del Estado sobre las prestaciones y servicios del SAAD, para el TC "es claro que la ampliación del campo subjetivo de la prestación económica de asistencia personal que ha introducido la reforma no vulnera el art. 149.1.1 CE, en la medida que determinar los posibles beneficiarios de las prestaciones del sistema forma parte de las condiciones básicas para garantizar la igualdad en relación con el acceso a las prestaciones del SAAD que al Estado corresponde establecer". El Estado, al definir los posibles contenidos del derecho de las personas en situación de dependencia, actúa dentro del margen que le otorga el art. 149.1.1 CE, garantizando así una igualdad mínima en su regulación. La decisión estatal no excluye que las Comunidades Autónomas puedan establecer servicios adicionales.

Corresponde al Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia establecer los criterios para determinar la intensidad de protección de los servicios, extremo que, se llevó a cabo por el Acuerdo del Consejo Territorial de 10 de julio de 2012, limitándose la norma ahora cuestionada a incorporar dicho criterio.

En todo caso, para el TC dicha forma de proceder encuentra amparo en el art. 149.1.1 CE, pues"la norma estatal, a partir del previo acuerdo de un órgano de cooperación, fija así, mediante el establecimiento de márgenes o intervalos, los criterios comunes a partir de los cuales puede determinarse el contenido prestacional de ese concreto servicio asistencial, integrando de esta manera el contenido mínimo del derecho reconocido a todos los beneficiarios en la medida en que se refieren a la extensión de la acción protectora de dicho servicio del SAAD , preservando la igualdad efectiva de las personas en situación de dependencia respecto al disfrute de unos servicios".

Los fundamentos jurídicos que ha puesto de manifiesto el TC en relación al concepto de "extraordinaria y urgente necesidad" indican que el Gobierno ha actuado justificadamente pues todas las medidas buscan, de uno u otro modo, redefinir el SAAD para asegurar su sostenibilidad, pues se orientan, fundamentalmente, a generar ahorros inmediatos en el gasto público dedicado a dependencia.

Señala el TC que la explicación ofrecida en la exposición de motivos de la norma, y aludida por el Sr Ministro en el debate parlamentario de convalidación permite afirmar que el Gobierno ha justificado suficientemente la situación a la que pretende hacer frente, a fin de asegurar la sostenibilidad futura del sistema y corregir una situación que, a juicio del Gobierno, ha supuesto consecuencias perjudiciales para el mismo en un contexto de dificultades económicas.

También resulta probado para el TC que la participación autonómica en el SAAD habrá de ser regulada por la legislación estatal. Y en ese sentido para el TC es necesario advertir que la determinación del nivel mínimo financiado por el Estado no forma parte de las funciones de dicho órgano, conforme al art. 8 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, sino que, según el art. 9, esa decisión corresponde al Gobierno, oído el mencionado Consejo Territorial y ha de fijarse en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.